Liechtenstein: democracia, poder principesco y el camino hacia Europa

El príncipe regente de Liechtenstein vetó recientemente una ley emanada del Parlamento que reformaba cómo se trata en este pequeño país la interrupción voluntaria del embarazo. Este pequeño Estado constituye una singular anomalía política.

Liechtenstein tiene apenas unos 160 kilómetros cuadrados y poco más de 40.000 habitantes, pero su sistema constitucional plantea una cuestión de enorme interés para la ciencia política europea: ¿Cuánto poder debe conservar un jefe de Estado hereditario en una democracia contemporánea?

La respuesta que ofrece el Principado es excepcional. Liechtenstein no es una monarquía absoluta en sentido jurídico estricto, pero sí mantiene una de las posiciones más poderosas que puede ejercer un monarca en una democracia europea. El Príncipe no es únicamente una figura representativa: comparte formalmente la soberanía con el pueblo y dispone de instrumentos constitucionales capaces de condicionar de manera significativa al Parlamento, al Gobierno e incluso al funcionamiento ordinario del sistema político.

Un poder principesco difícil de encontrar en Europa

El Landtag, el Parlamento de Liechtenstein, es elegido por sufragio popular. Sin embargo, sus decisiones no tienen siempre la última palabra. Las leyes y las resoluciones financieras necesitan la sanción del Príncipe para entrar en vigor y, si esa sanción no se produce en un plazo de seis meses, se considera rechazada. Además, el Príncipe puede disolver unilateralmente el Parlamento y convocar nuevas elecciones.

La posición del jefe del Estado también resulta particularmente relevante en la formación del Gobierno. Los cinco miembros del Ejecutivo son propuestos por el Parlamento, pero son nombrados por el Príncipe. Y el Gobierno responde políticamente tanto ante el Landtag como ante el soberano.

El diseño constitucional tiene, por tanto, una característica fundamental: el poder no procede exclusivamente de la representación parlamentaria. Se encuentra dividido entre la soberanía popular y la institución principesca.

Desde una perspectiva histórica, este modelo puede entenderse. Desde una perspectiva democrática contemporánea, resulta mucho más difícil de justificar.

La cuestión no es la existencia de una monarquía

El debate, por tanto, no debería plantearse simplemente como una oposición entre monarquía y república.

Las democracias europeas han demostrado que una monarquía puede coexistir con un sistema parlamentario plenamente democrático cuando el monarca desempeña fundamentalmente funciones representativas y carece de capacidad política autónoma. El problema aparece cuando la Corona conserva instrumentos efectivos para intervenir en las decisiones políticas.

La singularidad de Liechtenstein

El Príncipe puede sancionar o bloquear leyes, participar decisivamente en el nombramiento del Gobierno, ejercer facultades sobre la disolución parlamentaria, disponer de determinadas competencias extraordinarias. La Constitución también le atribuye la representación del Estado en las relaciones exteriores y competencias en materia judicial, incluida la designación de jueces conforme al procedimiento constitucional.

Desde el punto de vista de la separación de poderes, esto plantea una pregunta incómoda: ¿Puede hablarse de una democracia parlamentaria plenamente consolidada cuando una institución hereditaria conserva mecanismos de intervención tan importantes sobre todos los poderes del Estado?

La existencia de referendos y de mecanismos de democracia directa constituye unos contrapesos relevantes. Pero no elimina necesariamente la asimetría fundamental: los ciudadanos tienen que hacer un mayor esfuerzo mientras el soberano actúa con sus prerrogativas. Además, el soberano posee un elemento que le permite bloquear los contrapesos, el poder económico.

El poder político y el poder económico

Existe además otra dimensión que merece atención: la extraordinaria concentración de poder económico que tradicionalmente ha acompañado a la institución principesca.

No conviene confundir patrimonio privado, influencia económica y poder constitucional. Son conceptos diferentes. No debe ignorarse que, en un micro Estado, la acumulación de recursos económicos, prestigio institucional, capacidad política y relaciones internacionales en torno a una misma familia puede generar una concentración de poder difícil de comparar con la existente en las democracias parlamentarias de Estados de mayor tamaño.

La cuestión esencial no es cuánto dinero posee una persona determinada. La cuestión democrática es otra:

¿Qué mecanismos existen para garantizar que el poder político pueda ser controlado independientemente del poder económico y de la posición social de quien lo ejerce?

En una comunidad política tan pequeña, esta cuestión adquiere todavía mayor relevancia. Las relaciones personales, económicas e institucionales son necesariamente más densas que en un Estado de millones de habitantes.

La democracia no consiste únicamente en votar. También consiste en disponer de instituciones capaces de impedir que cualquier centro de poder sea político, económico o familiar tenga una capacidad excesiva para condicionar al resto. Y la monarquía ya utilizó su poder económico en 2003 y no 2012 para garantizar su poder político.

Liechtenstein ya está dentro de Europa, pero no de la Unión

Paradójicamente, Liechtenstein constituye uno de los países europeos más integrados económicamente en la Unión Europea sin ser miembro de ella.

Desde 1995 forma parte del Espacio Económico Europeo (EEE), junto con Noruega e Islandia. Esta integración le permite participar en el mercado interior europeo y en numerosos programas y agencias de la Unión. Desde 2011 forma además parte del espacio Schengen.

La paradoja es evidente: Liechtenstein participa en buena parte de la arquitectura económica europea sin tomar parte en las decisiones políticas de la Unión Europea.

Y existe una peculiaridad añadida. El Principado mantiene una unión aduanera y económica con Suiza. Como Suiza no pertenece al EEE, Liechtenstein se encuentra integrado simultáneamente en dos espacios económicos diferentes: el suizo y el europeo. El propio sistema administrativo del país reconoce esta coexistencia.

Este modelo ha funcionado económicamente. De hecho, la propia Unión Europea señala que la pertenencia al EEE constituye un elemento importante del éxito económico de Liechtenstein.

Pero precisamente por eso cabe formular una pregunta diferente: si la integración europea ya proporciona a Liechtenstein una parte sustancial de los beneficios económicos de la Unión, ¿Por qué no avanzar también hacia una integración política plena?

La Unión Europea como límite al poder nacional

La adhesión a la Unión Europea no transformaría automáticamente la Constitución de Liechtenstein ni convertiría al Príncipe en una figura meramente ceremonial. Hay que dejarlo claro.

La UE no tiene como requisito general que sus Estados miembros sean repúblicas o monarquías parlamentarias. Existen monarquías constitucionales dentro de la Unión y la forma de Estado no constituye por sí misma un obstáculo para la adhesión.

Por eso, plantear la integración europea como solución al problema democrático de Liechtenstein exige algo más sofisticado.

La cuestión no sería que «Europa aboliera la monarquía», sino que la integración europea introduciría nuevas capas de derecho, jurisdicción, controles institucionales y ciudadanía compartida capaces de reducir el margen de actuación unilateral de cualquier poder nacional.

El mercado interior ya demuestra esta lógica. Liechtenstein debe incorporar una parte importante de la legislación europea pertinente al funcionamiento del EEE y está sometido a mecanismos de supervisión y control propios de ese espacio jurídico. El EEE cuenta, además, con la Autoridad de Vigilancia de la AELC y el Tribunal de la AELC para garantizar el cumplimiento de sus obligaciones. La pertenencia plena a la Unión llevaría esa lógica mucho más lejos.

De la soberanía principesca a la soberanía compartida

Este es, probablemente, el argumento político más interesante a favor de la integración europea.

La Unión Europea ha transformado el concepto clásico de soberanía nacional. Los Estados miembros continúan siendo Estados soberanos, pero comparten determinadas competencias con instituciones supranacionales sometidas a normas comunes, procedimientos democráticos y control jurisdiccional.

Para Liechtenstein, esa transformación podría tener una consecuencia particularmente relevante: la soberanía dejaría de estar articulada fundamentalmente alrededor de la relación entre el Príncipe y el pueblo para insertarse en un sistema jurídico y político multinivel.

El ciudadano de Liechtenstein no sería solamente ciudadano de un pequeño Estado gobernado mediante sus instituciones nacionales. Sería también ciudadano de la Unión Europea, con derechos políticos y jurídicos vinculados a un espacio mucho mayor. Eso modificaría sustancialmente la estructura de oportunidades políticas.

El poder de un pequeño Estado no desaparecería. Pero quedaría más claramente limitado por normas supranacionales, tribunales independientes y derechos comunes.

¿Y qué ocurriría con la economía del Principado?

Aquí aparece otra cuestión fundamental. El argumento a favor de la integración europea no debería ser que Liechtenstein necesite económicamente a la Unión. En realidad, su situación económica es bastante más favorable que la de muchos Estados europeos.

La cuestión sería diferente: cómo garantizar que la prosperidad económica no termine justificando una concentración excesiva del poder político. El éxito económico puede convertirse en un argumento conservador extraordinariamente poderoso: si el sistema funciona, ¿Para qué cambiarlo?

Pero la ciencia política debe separar dos preguntas: ¿Funciona económicamente un sistema? y ¿Es institucionalmente deseable ese sistema? No son necesariamente la misma cuestión.

Una democracia puede ser próspera y, al mismo tiempo, presentar déficits en materia de equilibrio de poderes. Del mismo modo, una reforma institucional puede perseguir una mayor rendición de cuentas aunque el modelo económico existente funcione razonablemente bien.

Europa como oportunidad de modernización institucional

Por eso, la eventual adhesión de Liechtenstein a la Unión Europea debería plantearse como parte de un proceso más amplio de modernización institucional. No se trataría simplemente de sustituir el EEE por la pertenencia a la UE.

Se trataría de abrir un debate nacional sobre la propia arquitectura del Estado:

- ¿Debe el Príncipe conservar el poder de sancionar las leyes?

- ¿Debe poder disolver unilateralmente el Parlamento?

- ¿Debe mantener una capacidad política decisiva sobre el Gobierno?

- ¿Hasta qué punto resulta compatible el poder económico de la institución principesca con una concentración tan elevada de prerrogativas constitucionales?

- ¿Debe reforzarse la independencia efectiva de las instituciones de control?

- ¿Debe avanzar Liechtenstein hacia una monarquía estrictamente parlamentaria?

- ¿O debería plantearse, incluso, la transición hacia una república?

Estas preguntas no tienen por qué conducir necesariamente a la abolición de la monarquía.

Pero sí deberían conducir a una cuestión fundamental: qué lugar debe ocupar una institución hereditaria en una democracia europea del siglo XXI.

El pequeño laboratorio europeo

Liechtenstein puede parecer una excepción anecdótica por su reducido tamaño. En realidad, constituye un interesante laboratorio político.

Su experiencia demuestra que es posible combinar una economía altamente internacionalizada, una profunda integración en el mercado europeo, democracia directa y una institución monárquica dotada de poderes excepcionales. Pero también plantea los límites de ese modelo.

La verdadera cuestión para Liechtenstein no es si puede seguir siendo diferente. Probablemente pueda hacerlo durante mucho tiempo.

La cuestión es si quiere que su futuro europeo esté basado principalmente en la prosperidad económica proporcionada por su posición privilegiada, o en una integración política que sitúe también sus instituciones democráticas dentro del proyecto europeo.

El camino hacia Europa no tendría por qué significar la desaparición de Liechtenstein como Estado ni necesariamente de su monarquía. Podría significar algo más profundo: la transformación de la soberanía principesca en una soberanía democrática, europea y compartida.

En última instancia, la discusión sobre Liechtenstein no trata realmente sobre el tamaño de un país ni sobre la supervivencia de una dinastía. Trata sobre una pregunta que afecta a toda Europa: ¿Cuánto poder puede concentrar una institución hereditaria antes de que la democracia deje de ser plenamente parlamentaria?

Y esa pregunta, por pequeña que sea la dimensión territorial de Liechtenstein, es demasiado importante como para ignorarla.